民政部2014年9月28日制發了《民政部關于規范生父母有特殊困難無力撫養的子女和社會散居孤兒收養工作的意見》(民發〔2014〕206號)(以下簡稱《意見》)。《意見》的制定出臺對于規范生父母有特殊困難無力撫養的子女和社會散居孤兒(以下統稱兩類兒童)收養具有重要指導意義。現就《意見》有關內容做以下解讀：

　　一、制定《意見》的目的

　　一是貫徹落實《收養法》及其他收養法律法規。《收養法》第四條規定，不滿十四周歲的喪失父母的孤兒、生父母有特殊困難無力撫養的子女可以被收養。

　　二是規范兩類兒童收養工作。兩類兒童收養涉及法律關系較為復雜，需要進一步明確、細化相關規定，增強操作性。

　　三是滿足收養關系當事人的現實需要。當前，一些兩類兒童由于多種原因事實上處于無人撫養或監護缺失境地，有的甚至流浪街頭，容易發生意外事故，或被不法分子誘騙、脅迫、利用，走上違法犯罪道路。出于保障兩類兒童健康成長的考慮，有監護人產生了送養兩類兒童的愿望。同時，隨著婚姻家庭觀念、生育觀念的深刻變化，有收養意愿的家庭逐步增多，也逐步開始有意愿、接受對兩類兒童的收養。制定《意見》，規范兩類兒童送養的政策措施、證明材料、收養程序等，為兩類兒童回歸家庭提供制度保障，有利于實現兩類兒童收養關系當事人的愿望。

　　二、兩類兒童收養工作應堅持的原則

　　一是兒童利益最佳的原則。“一切為了孩子”。家庭是兒童的最佳成長環境，家庭中所具有的呵護、關愛、教育，對于兒童的成長具有不可替代性。通過收養讓兩類兒童回歸家庭，符合兒童的最佳利益。

　　二是國內優先原則。受傳統收養觀念影響，國內家庭多愿意收養健康低齡的兒童，為此，要積極引導國內家庭轉變收養觀念，鼓勵、支持符合條件的國內家庭收養，幫助大齡和殘疾兒童實現國內收養。同時，也要充分考慮當前實際，從兒童利益最佳原則出發，積極穩妥地開展涉外收養工作，讓一些在國內無法得到收養的兩類兒童能夠通過涉外收養回歸家庭。

　　三是平等自愿原則。在收養過程中，要充分尊重送養人和收養人的意愿，充分保障雙方的知情權，告知送養人送養的權利義務，讓其知曉送養后的法律后果，方便其行使選擇權利。

　　三、關于送養人和送養意愿

　　(一)送養人。根據《收養法》及有關規定，《意見》對兩類兒童的送養人進行了梳理：一是生父母有特殊困難無力撫養的子女由生父母作為送養人。生父母均不具備完全民事行為能力且對被收養人有嚴重危害可能的，由被收養人的監護人作為送養人。二是社會散居孤兒由其監護人作為送養人。社會散居孤兒的監護人依法變更為社會福利機構的，可以由社會福利機構送養。

　　(二)送養意愿。《意見》規定：送養人除可以向民政部門提出送養意愿外，也可向民政部門委托的社會福利機構提出送養意愿。送養意愿的提出和收養意愿的提出都是收養的必然環節，只是在一般情況下未單獨予以規定。《意見》單獨規定送養意愿的提出主要是為了便于送養人提出送養意愿，也便于民政部門及早給送養人提供必要的咨詢和幫助。當然，送養人也可以直接同收養人、被收養人一起到收養登記機關，以提出登記申請的方式提出送養意愿，辦理收養登記。

　　四、關于送養材料

　　(一)提交送養材料的方式。提交送養材料時，送養人可以直接向縣級以上人民政府民政部門提交，也可以由受委托的社會福利機構轉交。受委托的社會福利機構應當協助送養人按照要求提交送養證明材料。依據法律規定，送養人應當向縣級以上人民政府民政部門提交送養材料。但現實中有一些送養人由于身體殘疾、疾病或喪失人身自由等原因，雖有送養意愿，但在辦理送養相關材料方面存在困難，出于被收養兒童利益的考慮，為了方便送養人，《意見》規定可由社會福利機構提供相關協助，并規定受委托的社會福利機構應當協助送養人按照要求提供送養證明材料。但是否接受社會福利機構的協助，完全尊重送養人意愿，送養人可以選擇獨立完成相關手續，也可以選擇由社會福利機構協助。

　　(二)應當提交的送養材料。除應當提交本人及被收養人的居民身份證和居民戶口簿或公安機關出具的戶籍證明、《生父母或監護人同意送養的書面意見》外，針對不同的送養人，《意見》對送養人還需提交的送養材料進行了歸納。

　　一是生父母作為送養人的，應當提交生父母有特殊困難無力撫養子女的證明，生父母與當地衛生和計劃生育部門簽訂的計劃生育協議。如生父母一方死亡或者下落不明的，送養人還應當提交死亡證明、公安機關或者其他有關機關出具的下落不明的證明；經公證的死亡或者下落不明一方的父母不行使優先撫養權的書面聲明。

　　其中，生父母有特殊困難無力撫養的證明是指生父母所在單位或者村(居)委會根據縣級以上醫療機構出具的重特大疾病證明、縣級殘疾人聯合會出具的重度殘疾證明或者人民法院判處有期徒刑或無期徒刑、死刑的判決書出具的能夠確定生父母有特殊困難無力撫養的相關證明。生父母確因其他客觀原因無力撫養子女的，鄉鎮人民政府、街道辦事處出具的有關證明可以作為生父母有特殊困難無力撫養的證明使用。

　　根據《中國公民收養子女登記辦法》等有關規定，生父母有特殊困難無力撫養子女的證明由生父母所在單位或者村(居)委會出具。實踐中，經常有反映對生父母有特殊困難無力撫養的子女的認定過于原則、不好把握。《意見》對生父母所在單位或者村(居)委會出具證明的情形予以了明確，即生父母所在單位或者村(居)委會應當依據重特大疾病、重度殘疾、因有期徒刑以上刑罰失去人身自由等三方面的證明，判斷生父母是否無力撫養子女并決定是否為當事人出具，除以上三種情形外不得出具。但由于現實中生父母除以上三種情形外，還可能具有其他比較特殊的困難以致無力撫養子女，為此《意見》預留給鄉鎮人民政府、街道辦事處對一些極端、特別情形的判斷處置權限，為地方操作和今后規定留下空間。

　　二是生父母以外的監護人作為送養人的，應當提交生父母的死亡證明或者人民法院出具的能夠證明生父母雙方均不具備完全民事行為能力的文書；監護人所在單位或村(居)委會出具的監護人實際承擔監護責任的證明；其他有撫養義務的人(祖父母、外祖父母、成年兄姐)出具的經公證的同意送養的書面意見。生父母均不具備完全民事行為能力的，還應當提交生父母所在單位、村(居)委會、醫療機構、司法鑒定機構或者其他有權機關出具的生父母對被收養人有嚴重危害可能的證明。

　　三是如涉外送養，送養人還應當提交被收養人照片、縣級以上醫療機構出具的被收養人體檢報告、被收養人成長報告。

　　五、收養登記的辦理

　　(一)中國公民收養兩類兒童登記。按照《中國公民收養子女登記辦法》及相關規定執行。

　　(二)外國人收養兩類兒童登記。由省級人民政府民政部門對送養人提交的涉外送養材料進行審查，并向中國兒童福利和收養中心(以下簡稱收養中心)報送。收養中心為被收養人選擇到外國收養人后，向省級人民政府民政部門發出《涉外送養通知》，由省級人民政府民政部門書面通知送養人，或者由受委托的社會福利機構代為轉交送養人。送養人接到書面通知后，省級人民政府民政部門和受委托的社會福利機構應當積極協助送養人做好交接工作。受委托的社會福利機構可在自身條件允許時，應當事人一方要求，指定人員陪同送養人和被收養人辦理收養登記。其他事宜參照《關于社會福利機構涉外送養若干規定》(民發〔2003〕112號)執行。

　　六、做好兩類兒童收養工作的相關要求

　　一是各級人民政府民政部門要加強對受托社會福利機構指導督促，依法保障兩類兒童收養工作的健康開展。二是要切實加強對被收養人的身份審核。受委托的社會福利機構要對被收養人和送養人的情況進行實地調查走訪，重點了解是否符合兩類兒童的送養條件，注意做好調查筆錄、材料保存等工作，嚴防弄虛作假。有條件的地方可通過政府購買服務、引入社會工作者等方式開展收養評估工作，對被收養人和送養人的情況進行了解把握。三是各級人民政府民政部門要加強對送養證明材料的審查，依法辦理收養登記。